Die veränderte Betrachtung des Schutzgutes „Wasser“ auf Grundlage der Wasserrahmenrichtlinie
Von Dr. Claus Albrecht, Dr. Thomas Esser und Dr. Helmut Nieder

Der Bundesrat hat am 26. Apr. 2002 einer Novellierung des Wasserhaushaltgesetzes zugestimmt. Der Bundestag hatte das Gesetz am 22. März 2002 als ersten Schritt zur Umsetzung der europäischen Wasserrahmenrichtlinie beschlossen.

Mit der Veröffentlichung am 22. Dezember 2000 trat die „Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik“ in Kraft. Für die Mitgliedsstaaten ergibt sich daraus die Verpflichtung, die Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie ab dem 22. Dezember 2003 nachzukommen. Die Wasserrahmenrichtlinie wird damit ab Ende 2003 das wichtigste Instrumentarium für den Gewässerschutz sein. Insgesamt 7 EU-Richtlinien werden mit ihrer Umsetzung nach Übergangsfristen von 7 bzw. 13 Jahren aufgehoben.

Die Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie ist aufgrund der föderalen Struktur der Bundesrepublik und der eingeschränkten Gesetzgebungskompetenz des Bundes kein einfaches Unterfangen. Daher ist das bisher gültige Wasserhaushaltsgesetz auch nur um einige wenige Eckpunkte der Richtlinie angepasst worden. Die wesentlichen inhaltlichen Regelungen müssen nun von den Bundesländern in den Landeswassergesetzen vorgenommen werden. Es wird unumgänglich sein, das Handeln entsprechend der unterschiedlichen Gesetzgebungskompetenzen aufeinander abzustimmen, damit das Wasserrecht nicht in der Vielstaaterei sprichwörtlich zerfließt. Dass die LAWA (Länderarbeitsgemeinschaft Wasser) in Zusammenarbeit mit dem BMU Arbeitshilfen zur Umsetzung der Richtlinie erarbeitet hat, ist grundsätzlich zu begrüßen, auch wenn hier noch einige Ergänzungen unumgänglich sind.

Die ökologische Ausrichtung wird den bisherigen Gewässerschutz verändern

Die weitgehend ökologische Betrachtung der Gewässer durch die Wasserrahmenrichtlinie wird als die entscheidende Innovation der neuen Richtlinie angesehen. Sie übertrifft den bisherigen Gewässerschutz bei weitem. Die heute schon im deutschen Wasserrecht verankerten immissionsbezogenen und die Bewirtschaftung eingrenzenden Elemente erhalten durch die Richtlinie einen deutlich höheren Stellenwert. Wie es in einer Veröffentlichung des Bundesumweltministeriums heißt, dürften die Regelungen der Wasserrahmenrichtlinie das „allgemein hohe Niveau des Gewässerschutzes in Deutschland noch verstärken“.

Wichtigste Grundlage der Wasserrahmenrichtlinie ist die in ihrer Begründung formulierte Feststellung, „dass Wasser keine übliche Handelsware, sondern ein ererbtes Gut ist, das geschützt, verteidigt und entsprechend behandelt werden muss“. Vor allem die geforderte integrierte Bewirtschaftung der Gewässer nach Flussgebietseinheiten, aber auch die Regelungen zum Schutz der oberirdischen Gewässer und des Grundwassers werden weitreichende Auswirkungen auf den heute schon verbindlichen Gewässerschutz in Deutschland haben.

Der mit der Richtlinie geschaffene Ordnungsrahmen umfasst praktisch alle Gewässer, nämlich:Binnenoberflächengewässer, also alle Flüsse und Seen, Bachläufe, Teiche, künstliche, von Menschenhand geschaffene Wasserkörper,

Übergangsgewässer in der Nähe von Flussmündungen, also am Übergang vom Binnen- zum Küstengewässer,

Küstengewässer,

Grundwasser.Die Ziele gemäß Artikel 1 der Richtlinie sind sehr umfassend formuliert:Schutz und Verbesserung des Zustandes von Gewässersystemen („aquatische Ökosysteme“, also nicht nur der eigentlichen Gewässerkörper), des Grundwassers einschließlich von Landökosystemen, die direkt vom Wasser abhängen.

Förderung einer nachhaltigen Nutzung der Wasserressourcen

Schrittweise Reduzierung „prioritärer Stoffe“ und das Beschränken der Einleitung bzw. des Freisetzens prioritär gefährlicher Stoffe,

Reduzierung der Verschmutzung des Grundwassers

Minderung der Auswirkungen von Überschwemmungen und Dürren.Für diese allgemein formulierten Ziele, mit einem in Teilen breiten, in Teilen aber auch engen Ermessenspielraum, werden zur Zeit Vorgaben und Maßnahmen entwickelt, die den rechtlichen Rahmen des Bundes und der Länder bilden werden. Länderübergreifende Vereinbarungen sind dann vorgeschrieben, wenn die zu schützenden Gewässer im Hoheitsgebiet mehrerer Mitgliedsstaaten liegen, was vor allem bei Flüssen und Seen der Fall sein kann.

Die Richtlinie bildet den Rahmen und die Grundlage für eine große Dichte und Fülle weiterer rechtlicher Rahmenbedingungen. Die Anpassung des Wasserhaushaltsgesetzes war ein erster Schritt, dem weitere Schritte in den Bundesländern folgen werden.

Wenn zur Zeit auch noch nicht annähernd genau beschrieben werden kann, mit welchen Folgerungen, Auflagen und Einschränkungen für die hauptsächlichen Bodennutzer Land- und Forstwirtschaft zu rechnen ist, so lassen sich doch heute schon aus der Richtlinie einige allgemeine und grundsätzliche Erwartungen ableiten, wobei zu berücksichtigen ist, dass nicht wie bisher im Wasserschutz lediglich die Wasserkörper, sondern die gesamten Einzugsgebiete den Schutzzielen unterworfen werden. Hierunter fallen auch sogenannte Landökosysteme, die direkt vom Wasser abhängen wie z.B. Bruchlandschaften, Feuchtwiesen, Moore usw.

Die Mitgliedsstaaten haben innerhalb von vier Jahren dafür Sorge zu tragen, dass Verzeichnisse aller Gebiete erstellt werden, für die ein besonderer Schutzbedarf besteht bzw. festgestellt wurde. Das betrifft alle Areale innerhalb von Flussgebietseinheiten, soweit es sich um den Schutz des Oberflächen- bzw. Grundwassers oder die Erhaltung von Lebensräumen und Arten handelt, die unmittelbar von Wasser abhängen.

Die Auswirkung des „ökologischen Zustands“ der Gewässer auf die Landwirtschaft

Wie bereits betont, steht der „ökologische Zustand“ der Gewässer im Mittelpunkt der Wasserrahmenrichtlinie. Zur Beurteilung dieses ökologischen Gewässerzustands werden Fragen nach ihren biologischen Komponenten gestellt, etwa der Gewässerflora, der benthischen wirbellosen Fauna (dies sind viele Schnecken, Muscheln, Insekten und ihre Larven sowie die meisten weiteren Organismen, die am Boden der Gewässer leben) und der dort vorkommenden Fischfauna. Hinzu kommt die Thematisierung der Naturnähe der Gewässer mit Hilfe von Kriterien wie der Abflussdynamik, der Durchgängigkeit (z.B. dem Vorkommen von Schleusen, Stufen, Rohren) oder der Struktur der Ufer. Die bisher weit verbreitete Praxis, Gewässer besonders anhand der chemischen und physikalisch-chemischen Zusammensetzung zu beurteilen, steht nun im Zusammenhang mit den biologischen Funktionen (in Anhang V der Richtlinie wird von der „Unterstützung der biologischen Komponenten“ gesprochen).

Diese ökologische Betrachtungsweise der Gewässer gewinnt an Bedeutung, wenn die Ziele der Richtlinie näher beleuchtet werden. Artikel 4 fordert in Absatz 1, Punkt i u.a., dass eine Verschlechterung des Zustands aller Oberflächenwasserkörper zu verhindern ist, aus Artikel 4, Absatz 1, Punkt ii geht sogar die Forderung hervor, alle nicht bereits erheblich veränderten oder künstlichen Wasserkörper innerhalb der nächsten 15 Jahre in einen „guten ökologischen Zustand“ zu überführen. Das Vorkommen oder Fehlen von Organismen im und am Wasser ist also nun der Zustandsbeschreiber dafür geworden, ob eine Verschlechterung oder ob die gewünschte Verbesserung eingetreten ist. Dabei ist bisher für zahlreiche der Gewässertypen noch nicht einmal geklärt, wie der „sehr gute“ oder „gute ökologische Zustand“ überhaupt aussehen soll. Wie auch immer die konkrete Formulierung dieser Leitbilder aussehen mag: Man kann mit großer Sicherheit davon ausgehen, dass zahlreiche Umgestaltungsmaßnahmen z.B. an Fließgewässern sowie die Übernahme umfangreicher privater Flächen in öffentliches Eigentum mit der Umsetzung der Richtlinie einhergehen werden. Dies betrifft nicht nur die Gewässer und die direkt hieran angrenzenden Flächen. Folgende Wirkungen sind hier ebenfalls eingeschlossen, die in besonderer Weise auch die Landwirtschaft berühren, wieEintrag von unerwünschten Schadstoffen aus landwirtschaftlich genutzten Flächen oder aus landwirtschaftlichen Anlagen und zwar aus punktförmigen (d.h. genauer bestimmbaren) Quellen oder aus nicht genauer bestimmbaren (diffusen) Quellen. Im Verzeichnis der wichtigsten Schadstoffe (Anhang VIII der Richtlinie) werden u.a. Nitrat, Phosphat, Biozide, und Pflanzenschutzmittel genannt.

Wasserentnahme für landwirtschaftliche Zwecke (Bewässerung und Beregnung)

Bei sehr extensiver Auslegung kann schließlich noch die Einwirkung des Pflanzenbaus auf die Grundwasserneubildung genannt werden.Ausdrücklich schreibt die Richtlinie vor, dass die „Verschmutzungen“ aus landwirtschaftlichen punktförmigen und diffusen Quellen und eine zusammenfassende Darstellung der Landnutzung obligatorisch sind. Gleiches gilt für die Einschätzung des mengenmäßigen Zustands des Wassers einschließlich der Entnahme.

Flächennutzer, darunter ganz besonders die Landwirtschaft werden sich also damit beschäftigen müssen, wie sie im Zweifelsfall darauf reagieren, wenn ihnen das Ausbleiben bestimmter Zeigerorganismen oder ein Nachweis von Schadstoffen in der Gewässern als Hinweis für eine ökologische Verschlechterung derselben vorgehalten wird. Die Betroffenheit eines Großteils der Landnutzer ist folglich hoch.

Wenn die Land- und Forstwirtschaft sich in diesen Fragen nicht einmischt und die fundamentalen Grundlagen für daraus zu entwickelnde Schutzmaßnahmen nicht konstruktiv mitgestaltet, wird sie sich aus der Defensivposition nicht befreien können. Wer daran zweifelt, braucht sich lediglich die Geschichte des Wasserschutzes der zurückliegenden 25 Jahre anzusehen. Parallelen zum Naturschutz sind unverkennbar. Es sind nicht nur die landwirtschaftlichen Organisationen und Verbände, sondern auch und vor allem die Grundbesitzer selbst gefragt, denn es geht letztlich um die Gestaltung der Rahmenbedingungen, unter denen zukünftig die Landnutzung möglich sein wird. Die Auffassungen über die gute fachliche Praxis aus wasserschutzfachlicher Sicht zwischen der Wasser- und Landwirtschaft klaffen weit auseinander.

Möglichkeiten der Mitwirkung bei der Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie

Alle betroffenen oder interessierten Gruppierungen werden ausdrücklich aufgefordert, sich aktiv an der Umsetzung der Richtlinie zu beteiligen. In Artikel 14 „Information und Anhörung der Öffentlichkeit“ heißt es u.a.: „Die Mitgliedsstaaten fördern die aktive Beteiligung aller interessierten Stellen an der Umsetzung der Richtlinie...“ Es wird dann weiter ausgeführt, dass dies vor allem die Aufstellung, Überprüfung und Aktualisierung von für jede Flussgebietseinheit zu erstellenden Bewirtschaftungsplänen betrifft und welche Informationen, Pläne und Arbeitsprogramme innerhalb welcher Fristen öffentlich und vor allem den Nutzern zugänglich gemacht werden müssen, damit diese dazu Stellung nehmen können. Wichtig ist weiterhin, dass nicht nur die Maßnahmen- und Bewirtschaftungspläne offengelegt werden müssen, sondern auch Hintergrundinformationen dazu angefordert werden können. Das heißt, dass die Begründungen für einzelne Maßnahmen oder Pläne keine „Verschlusssache“ darstellen, sondern gegebenenfalls auch intensiv nachgefragt werden können. Damit ist die Mitwirkungsmöglichkeit rechtlich verbrieft und sollte unter allen Umständen genutzt werden.

Die Aufstellung der Bewirtschaftungspläne ist ein äußerst umfassendes und komplexes Unterfangen. Die Fluss- und Grundwassereinzugsgebiete sind allgemein zu beschreiben. Alle signifikanten Belastungen und menschlichen Einwirkungen auf die Gewässer sind darzulegen. Die Schutzgebiete sind kartenmäßig darzustellen und zwar differenziert nach Gebieten für die Entnahme von Wasser für den menschlichen Gebrauch,

die dem Schutz wirtschaftlich bedeutender aquatischer Arten dienen,

die als Erholungs- und Bachgewässer ausgewiesen sind,

die als nähstoffsensibel und gefährdet gelten,

die dem Schutz von Lebensräumen oder Arten dienen (z.B. Natura 2000).Wenn die Flächennutzer und Grundeigentümer diese Umsetzungsschritte allein den Organisationen und Einrichtungen überlassen, die aufgrund ihrer wissenschaftlichen, administrativen wirtschaftlichen Orientierungen auf die Entwicklung der wasserrechtlichen Vorschriften maßgeblich Einfluss nehmen, werden sie mit herben einschränkenden Rahmenbedingungen zu rechnen haben. Auch in dieser Hinsicht lehrt die Geschichte des Wasserschutzes, dass unter Anwendung des Vorsorgeprinzips das Wasserschutzrecht z.T. Entwicklungen genommen, die weder aufgrund der faktischen noch der toxikologischen Gegebenheiten erforderlich gewesen wären. Damit ist keineswegs der hohe Grad und die große Bedeutung des Wasserschutzes in Frage gestellt.

Dass es dabei nicht mit allgemeinen Stellungnahmen getan ist, sondern sehr substantielle Arbeit geleistet werden muss, ist eigentlich selbstverständlich. Denn die Land- und Forstwirtschaft müssen als Betroffene, als Nutzer aber auch als „Störer“, weil sie nun einmal naturgegeben Stoffe eintragen, zur Kenntnis nehmen, dass der Wasserschutz in allen Bevölkerungskreisen als wichtige und vordringliche Aufgabe gesehen wird. Die „Freiheitsgrade“ bezüglich der Einträge werden ganz beträchtlich weiter schrumpfen. Schließlich muss ein Gesichtspunkt noch besonders hervorgehoben werden: Die Richtlinie schreibt nämlich auch vor, die verschiedenen Nutzer unter Anwendung des Verursachungsprinzips zu angemessnen Preisen heranzuziehen. Es droht also doppeltes Ungemach, indem nicht nur die Rahmenbedingungen für die landwirtschaftliche Tätigkeit deutlich eingeschränkt werden könnten und so die Produktion verteuern, sondern dass auch direkte Zahlungen auf die Unternehmen zukommen, um die von ihnen ausgehenden tatsächlichen oder vermeintlichen nachteiligen Wirkungen finanziell auszugleichen. Die Richtlinie lässt diese Optionen jedenfalls zu.

Der Stand der Umsetzung und die zu erwartenden Schritte

Bis spätestens Dezember 2003 muss die Bundesrepublik Deutschland die Richtlinie in bundesdeutsches Recht umgesetzt haben. Damit einher geht auch die Bestimmung der für die Maßnahmen zuständigen Behörden.

Bereits Ende des laufenden Jahres 2002 sollen die Grenzwerte für Emissionen und Immissionen festgelegt werden. Die ersten Bestandsaufnahmen aller Gewässer sollen bis Ende 2004 erfolgt sein. Sie werden dann in Abständen von zunächst 13, später 6 Jahren kontinuierlich aktualisiert. Es findet also ein Überwachung des Erfolgs und Misserfolgs der Maßnahmen statt.

Die Beteiligung der Öffentlichkeit über die durchzuführenden Maßnahmen ist spätestens für Ende 2006 vorgesehen. Die wichtigsten Wasserbewirtschaftungsfragen werden dann 2007, die Bewirtschaftungspläne 2008 veröffentlicht. Bis 2015 sollen die Ziele der Richtlinie erreicht sein.

Auch wenn die direkten Einflüsse der Richtlinie auf die Öffentlichkeit somit erst 2006 spürbar werden, sollten die z.T. schlechten Erfahrungen aus der Umsetzung der FFH-Richtlinie nicht übersehen werden.