Das neue Bundesnaturschutzgesetz, seine Folgen und Chancen für Land- und Forstwirtschaft
Von Dr. Claus Albrecht, Dr. Thomas Esser und Dr. Helmut Nieder

Der Bundestag hat im April 2002 eine neue Fassung des Bundesnatur- schutzgesetzes (BNatSchG) verabschiedet. Nachdem das Gesetz mit einigen Anpassungen, ansonsten aber unverändert den Vermittlungsausschuss passiert hat, tritt es in Kraft. Erst später wird es von den Ländern in Landesnaturschutzgesetze umzusetzen sein. Jedoch steht heute schon fest, dass es für die Land- und Forstwirtschaft mit erheblichen Folgen verbunden sein wird.

Der Bundesumweltminister selbst hebt hervor, dass mit diesem Gesetz das Verhältnis von Naturschutz und Landwirtschaft neu definiert sei. Es enthält u.a. Anforderungen an die „gute fachliche Praxis“ in der Landwirtschaft, die angeblich als Ergänzung der bestehenden fachrechtlichen Anforderungen zu betrachten sind. In Wirklichkeit stehen jedoch Naturschutzbelange und die naturschutzfachliche Bewertung landwirtschaftlicher Tätigkeiten ganz im Vordergrund. Sie sollen als die eigentliche Meßlatte gelten. Dadurch erhält das BNatSchG den Charakter eines Artikelgesetzes.

Die große Dichte von Regelungen in dem 71 Paragraphen umfassenden Gesetzeswerk und die zahlreichen Verordnungsermächtigungen sind die Keulen, mit denen der bisher von der Landwirtschaft mit viel Erfolg praktizierte freiwillige Naturschutz auf der Grundlage von Kooperationen und Verträgen erschlagen wird. Als Bundesgesetz beschreibt es den Rahmen für die zukünftigen Naturschutzgesetze der Bundesländer.

Flächendeckende Landschaftsplanung

Auch das bisher gültige Bundesnaturschutzgesetz enthält Vorgaben an die Länder, die Erfordernisse und Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege in Landschaftsprogrammen bzw. Landschaftsrahmenplänen darzustellen. Neu ist jedoch, dass diese nunmehr flächendeckend für die gesamte Landesfläche zu erstellen sind. Natürlich kann die Landschaftsplanung ein wirksames Instrument für den Naturschutz sein. Entscheidend ist indes, wie die Naturschutzziele definiert sind. Wenn die standort- und regionaltypischen Strukturen und die daran angepassten Lebensbedingungen der Flora und Fauna nicht angemessen beachtet, wenn politisch motivierte, irrige oder zumindest sehr einseitig ausgelegte Leitbilder den Handlungsspielraum bestimmen, führt das nicht zu mehr, sondern zu weniger Naturschutz. Es wird also sehr darauf ankommen, den bundesrechtlichen Mindestkatalog so zu gestalten, dass die Anwendbarkeit der Planungsmodelle und Planungsmaßnahmen übergreifend gewährleistet, andererseits die notwendigen Handlungsspielräume möglich bleiben, um den Naturschutz regionaltypisch zu sichern. Im Klartext: Die in Aussicht genommenen bundesrechtlichen Mindestanforderungen müssen Planungen in Regionen mit höchst unterschiedlichen natürlichen Gegebenheiten wie etwa Ackerbörden, Moorstandorte, die Alpenregionen oder die Gebiete der Norddeutsche Tiefebene, um nur einige Beispiele zu nennen, erlauben, ohne dass das Prinzip der sachlichen Vereinheitlichung gestört wird.

Hier sind die Bundesländer gefordert, die notwendigen Anpassungen vorzunehmen und die rahmenrechtlichen Vorgaben entsprechenden zu gestalten. Denn ihnen soll ein substanzieller Regelungsraum in der Landschaftsplanung, in der Konkretisierung der Mindestinhalte, in der Berücksichtigung der Ziele und Inhalte des Naturschutzes und der Landschaftspflege sowie der Umsetzung des Arten- und Biotopschutzes zukommen.

Mit diesem „Zugeständnis“ verschaffte sich der Bund die Legitimation Ausgleichsforderungen der Grundstückseigner für Eingriffe, die über die gute fachlich Praxis in der Landwirtschaft hinausgehen, an die Bundesländer weiterzuleiten. Damit wurde zugleich die „Barriere“ für die rechtliche Neufassung im bisherigen Bundesnaturschutzgesetz, die Ausgleichsansprüche der Bodennutzer an den Gesetzgeber als Rechtstitel ausdrücklich bestätigte, beseitigt.

Andererseits bietet diese Änderung der Rechtsgrundlage aber auch Chancen, um diesen Regelungsraum der Länder mitzugestalten. Hier sind die Land- und Forstwirtschaft als die maßgebliche Naturnutzer mit ihren regionalen Gliederungen ganz besonders gefordert, mitzuwirken.

Konflikte zwischen Naturnutzung und Naturschutz

Die Landschaftsplanung soll sich nicht an gegebenen Naturnutzungen orientieren und den damit verfolgten wirtschaftlichen Zielen, sondern am Naturschutz und der Landschaftspflege. Das bedeutet, dass die Konflikte, die sich aus den Nutzungs- und Schutzzielen fast zwangsläufig ergeben, auch Gegenstand der Landschaftsplanung sind und damit auch gelöst werden sollen.

Von weitreichender Bedeutung ist zudem, dass der angestrebte Zustandes eines Gebietes und seiner Natur auf der Grundlage der Ziele und Grundsätze des Naturschutzes hinreichend zu konkretisieren sind. Auch hier wieder die klare Vorgabe, dass Erfordernisse und Maßnahmen in der Landschaftsplanung festgeschrieben werden, etwa auf der Grundlage von ökologischen Eckwerten, Umweltqualitätszielen, ggf. aber auch anderer Standards. “Damit wird die Landschaftsplanung zu einem alle Bereiche des Naturschutzes und der Landschaftspflege umfassenden Planungsinstrument weiterentwickelt“ heißt es folgerichtig in der Begründung zu dem Gesetz.

Das allein sollte hinreichend Grund und Anreiz dafür sein, die Möglichkeiten zur Mitgestaltung der länderbezogenen Regelungsgrundlagen intensiv zu nutzen. Dafür bietet das Gesetz in den Vorgaben für die Eingriffsregelungen auch handfeste Ansätze. Denn es wird dort formuliert, dass die Bodennutzung durch Land- und Forstwirtschaft nicht als Eingriff anzusehen ist, soweit dabei die Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege berücksichtigt werden. Die Kernfrage ist daher, mit welchen Inhalten diese Grundsätze und Ziele beschrieben und festgelegt werden. Aus der Begründung zum Gesetzestext wird unzweifelhaft klar, dass der Naturschutz Vorrang vor der Naturnutzung haben soll. Das ist gewissermaßen der „Geist des Gesetzes“.

Naturschutz und Landschaftsplanung mitgestalten!

Welche Konsequenzen ergeben sich allein aus diesem, vornehmlich die Landschaftsplanung betreffenden Teil des Bundesnaturschutzgesetzes?

Die Land- und Forstwirtschaft als größte Flächennutzer werden in besonderem Maße betroffen sein und in erheblichem Maße in ihrer freien Verfügungsgewalt über die Flächen eingeschränkt werden. Um sich aus der defensiven Position des Betroffenen zu befreien, steht die Landwirtschaft und jeder einzelne Land- und Forstwirt vor gewaltigen Herausforderungen, die Leistungen, die in der Pflege und Erhaltung der Kulturlandschaft erbracht werden, deutlich hervorzuheben und soweit wie möglich materiell zu bewerten. Dies vordergründig mit der Forderung nach Ausgleichsleistungen zu verknüpfen ist zwar legitim und naheliegend, würde jedoch auf erheblichen Widerstand stoßen und gesellschaftspolitisch nur schwer zu übermitteln sein. Der Beitrag der Land- und Forstwirtschaft zum Naturschutz wird in der Gesellschaft nur zur Kenntnis genommen, wenn er als Leistung erkannt wird.

In Erwartung der Konsequenzen, die sich aus dem weiteren Ausbau des Naturschutzes ergeben, müssen Land- und Forstwirte die Möglichkeiten nutzen, den Naturschutz und die Landschaftsplanung mitzugestalten. Sie werden nicht umhin kommen, sich auf ihrem Grund und Boden darüber im Klaren zu werden, wo und in welcher Form sie zum Naturschutz beitragen, welchen unterschiedlichen Schutzkategorien ihre Flächen unterliegen, wo der Naturschutz bereits Auswirkungen hat oder haben wird und wo sie vom Naturschutz profitieren können. Mit einem Satz: Land- und Forstwirte müssen sich viel stärker als bisher auch aus unternehmerischem Interesse um die Natur- und Landschaftsschutzbelange kümmern und sich über die Bedeutung dieser Schutzgüter auf ihrem Grund und Boden informieren. Dies ist wichtiger Teil der „multifunktionalen Bodennutzung“. Die dafür notwendigen Bereiche lassen sich wie folgt einteilen:Bestehender und bevorstehender Naturschutz (Naturschutzgebietsverordnungen, geschützte Biotope nach § 30 BNatSchG),

Europäischer Naturschutz (Vorkommen von Lebensräumen und Arten nach den europäischen Naturschutzrichtlinien: FFH- und Vogelschutzrichtlinie),

Landschaftsschutz und Landschaftsplanung (Landschaftsschutzgebietsverordnungen, Zielvorgaben aus Landschaftsplänen oder aus Landschaftsrahmenplänen, Landschaftsprogrammen),

naturschutzfachliches Aufwertungspotential von ökologisch weniger wertvollen Flächen (Möglichkeiten der Honorierung von Leistungen im Rahmen der Eingriffsregelung). Neben der Flächenbereitstellung können zusätzlich die darauf stattfindenden Pflegemaßnahmen honoriert werden. Hier sind nur die wichtigsten Grundlagen, die auf Land- und Forstwirte in zunehmenden Maße Auswirkungen haben werden oder sogar bereits haben, aufgelistet.

Bestehender und bevorstehender Naturschutz

Jedem Landnutzer ist i.d.R. bekannt, ob die von ihm genutzten Flächen Bestandteil eines Naturschutzgebiets sind. Häufig setzen sich die Nutzer jedoch nicht hinreichend mit den Inhalten der Schutzgebietsverordnungen auseinander und wissen daher auch nicht, in welcher Form sie durch Inhalte solcher Verordnungen in ihrer Nutzung beschränkt sind. Besonders wichtig erscheint die Auseinandersetzung mit solchen Verordnungsinhalten im Stadium vor der NSG-Ausweisung. Hier besteht die Möglichkeit, Einfluss auf die Gestaltung der Verbote und Gebote in Abhängigkeit der jeweils zu schützenden Naturgüter zu nehmen. Voraussetzung hierfür ist selbstverständlich die genaue Kenntnis über Ausmaß und Qualität der zu schützenden Naturgüter.

Besonders schlecht ist meist der Informationsstand bezüglich pauschal geschützter Biotope. Nicht selten wird z.B. bei der Nutzungsänderung festgestellt, dass Flächen bereits einem Pauschalschutz unterliegen. Beispiele sind die natürlichen und naturnahen Fließgewässer des Binnenlandes samt ihrer Ufer und der regelmäßig überschwemmten Bereiche, Trockenrasen oder seggen- und binsenreiche Nasswiesen, die sämtlich nach § 33 BNatSchG unter Schutz gestellt sind bzw. werden sollen und daher nicht ohne weiteres verändert werden dürfen. Über solche Flächen sollte der Landnutzer genaue Kenntnis haben. Das Vorkommen dieser Schutzbereiche auf seinem Grund und Boden sollte für ihn keine Überraschung mehr darstellen.

Europäischer Naturschutz

Der Naturschutz ist seit der Umsetzung der FFH-Richtlinie (Fauna, Flora, Habitat) und der Vogelschutzrichtlinie in bundesdeutsches Recht deutlich erweitert worden. Zum ersten Mal lagen mit den europäischen Naturschutzrichtlinien Gesetzesgrundlagen vor, die eine Beteiligung der Betroffenen überhaupt nicht vorsahen. Nur auf naturschutzfachlichen Kriterien sollte die Auswahl und Abgrenzung von Schutzgebieten stattfinden. Dass die Richtlinien bezüglich der Anzahl, Größe und Qualität der Schutzgebiete für das Netz „Natura 2000“ überhaupt keine konkreten und abschließenden Vorgaben machten und daher ein gewisser Beurteilungsspielraum und damit Diskussionsbedarf bestand, wurde vielen Betroffenen nicht mitgeteilt. Es bestanden also durchaus Möglichkeiten der Beteiligung bei der Etablierung des Netzes „Natura 2000“, wie sich an einigen exemplarischen Beispielen zeigen lässt.

Mittlerweile sind die Schutzgebiete in den meisten Bundesländern ausgewählt und nach Brüssel gemeldet worden. Nun geht es darum, den Schutz dieser Gebiete festzusetzen. Wichtig dabei ist, dass der jetzige Status die Grundlage für die weitere Beurteilung der Gebiete sein wird. Durch eine kontinuierliche Umweltbeobachtung soll auf diesen Flächen nämlich gesichert werden, dass keine Verschlechterung der maßgeblichen Schutzgüter eintritt. Die Landnutzer sollten diese Berichtspflichten auf ihren Flächen nicht unterschätzen, da sie im Falle einer Verschlechterung zu empfindlichen Auflagen bei der Bewirtschaftung führen können, weil der Gesetzgeber von dem Grundsatz der Vorsorge ausgeht. Selbst bei dem Anschein, dass es bei bestimmten Bewirtschaftungsweisen zu Verschlechterungen kommen könnte, ergeben sich Eingriffsmöglichkeiten. Es ist also ratsam, sich zu informieren, wie der Status quo der Flächen aussieht und in dem Falle, dass die bestehende Einschätzung nicht nachvollziehbar erscheint, für eine Nachprüfung zu sorgen. Wieder geht es darum, sich am Naturschutz zu beteiligen und auf diesem Wege mitzulenken.

Landschaftsschutz und Landschaftsplanung

Beim Landschaftsschutz besteht ebenfalls die Möglichkeit, sich zu Verordnungsentwürfen in einem frühen Stadium fundiert zu äußern und so seine eigenen Interessen zu vertreten.

Aus Sicht der Land- und Forstwirtschaft sollten die eigenen Überlegungen zum Natur- und Landschaftsschutz gerade auch bei der Formulierung von Zielvorstellungen der Landschaftsplanung auf regionalem Niveau eingebracht werden. Stichworte sind die Landschaftspläne und Landschaftsrahmenpläne, aber auch die „gute fachliche Praxis“, für die auf regionaler Ebene ein konkretes Anforderungsprofil zu erwarten ist.

Besonders aufmerksam gemacht werden muss auch auf den § 3 im novellierten BNatSchG, der einen bundesweiten Biotopverbund für den Naturschutz vorsieht, der immerhin 10 % der gesamten Fläche Deutschlands einnehmen soll. Dieses Flächenmaß geht über die bereits bestehenden Schutzgebiete deutlich hinaus und wird aller Voraussicht nach über Maßnahmen des Natur- und Landschaftsschutzes gesichert werden, wobei regionalisierte Vorgaben eine große Rolle spielen sollten und möglicherweise auch werden. Wenn sich die Landnutzer an diesem Diskurs nicht beteiligen, wird ihnen, wie die bisherigen Erfahrungen zeigen, ein Rahmen vorgegeben werden, der ihnen vorschreibt, wo und wie sie ihre Bewirtschaftung werden einschränken müssen.

Naturschutzfachliches Aufwertungspotential (Ausgleichsflächen im Rahmen der Eingriffsregelung)

Neben den zahlreichen Aspekten des Naturschutzes, die den Nutzer in der Flächenbewirtschaftung beeinträchtigen können, bietet die Eingriffsregelung im neuen Bundesnaturschutzgesetz die Möglichkeit, Bewirtschaftungsveränderungen, die der Natur zugute kommen, honorieren zu lassen. Flächen können in einem sogenannten „Flächenpool“ für landschaftsökologische Aufwertungsmaßnahmen reserviert werden, wobei der Nutzer die Aufwertungsmaßnahme durchführt, sobald jemand Natur in Anspruch nimmt und für Ausgleich sorgen muss (z.B. bei der Inanspruchnahme von Flächen für die Bauleitplanung oder die Verkehrswegeplanung). Es besteht aber auch die Möglichkeit, eine Maßnahme sofort durchzuführen und durch „Ökopunkte“ auf einem Konto gutschreiben zu lassen, die dann frei verkäuflich sind. Grundlage hierfür sind Bilanzierungsmodelle, die den verschiedenen Biotoptypen einen unterschiedlichen ökologischen Wert zuordnen. Wird ein Biotoptyp (etwa eine intensiv genutzte Wiese) in eine anderen (z.B. eine artenreiche Mähwiese) überführt, entsteht für die Natur ein „Guthaben“ in Form von Ökopunkten. Diese Punkte können dann an Interessenten, die im Rahmen von Vorhaben für Ausgleichsmaßnahmen sorgen müssen, verkauft werden.

In allen Fällen sollten die Grundstückseigner und die Nutzer der Flächen wissen, wo sie über ökologisches Aufwertungspotential verfügen und mit welchen Maßnahmen sie die Aufwertung durchführen könnten. Auch sollten sie mit den möglichen Vertragspartnern (Vorhabensträger, zuständige Landschaftsbehörde) in Kontakt treten, wenn Planungen bezüglich einer Aufwertung von Flächen bzw. der Reservierung für die Aufwertung konkret werden. Wieder ist die Eigeninitiative gefragt, Flächen nicht einfach sich selbst bzw. dem Naturschutz zu überlassen, ohne selbst informiert darüber zu sein, was sich dort entwickelt.

Eigeninitiative ist gefragt

Das neue Naturschutzgesetz erfordert von der Land- und Forstwirtschaft in erheblichem Maße Eigeninitiativen, um die Inhalte des neuen Rechtes und die auf dessen Grundlagen noch zu entwickelnden untergesetzlichen Regelungen und Verordnungen mitzugestalten. Es hilft den Betroffenen wenig, die für sie ungünstigen Entwicklungen abzulehnen und sich lauthals darüber zu beklagen. Naturschutz als wichtiger Teil des Umweltschutzes ist ein gesamtgesellschaftliches Anliegen. Die derzeit politischen Verantwortlichen haben, gestützt auf die Mehrheitsverhältnisse, das Gesetz durch das parlamentarische Procedere gebracht und damit neue rechtliche Verbindlichkeiten geschaffen. Es gibt etliche Ansätze, die Chancen, die in dem neugefassten Gesetz ebenfalls liegen, zu nutzen. Das heißt nicht, dass Land- und Forstwirtschaft im Sinne des vorauseilenden Gehorsams Naturschutz betreiben müssen. Im Gegenteil! Die sinnvolle Aus- und Mitgestaltung der rechtlichen Inhalte wird nur gelingen, wenn landwirtschaftlicher, forstwirtschaftlicher und naturschutzfachlicher Sachverstand sinnvoll kombiniert werden. Den Streit in der Sache mit dem hauptamtlichen Naturschutz und mit jenen, die diesen als politische Spielwiese betrachten, braucht die Land- und Forstwirtschaft nicht zu scheuen. Nein, sie muss ihn sogar suchen und mit ihrem Wissen, Können und praktischen Erfahrungen in das Geschehen mitbestimmend eingreifen .